國(guó)务院(yuàn)辦(bàn)公(gōng)廳近(jìn)日(rì)印(yìn)發(fà)了(le)《關(guān)于(yú)全(quán)面推行行政(zhèng)執法(fǎ)公(gōng)示制度(dù)執法(fǎ)全(quán)过(guò)程記(jì)录制度(dù)重(zhòng)大(dà)執法(fǎ)決定(dìng)法(fǎ)制審核制度(dù)的(de)指導意(yì)見(jiàn)》，要(yào)求不(bù)斷健全(quán)執法(fǎ)制度(dù)、完善執法(fǎ)程序、创新(xīn)執法(fǎ)方(fāng)式、加強(qiáng)執法(fǎ)監督，全(quán)面提(tí)高(gāo)執法(fǎ)效能(néng)。

加強(qiáng)執法(fǎ)監督，有(yǒu)必要(yào)对(duì)生(shēng)态环(huán)境執法(fǎ)情(qíng)況进行科学考核。那麼(me)，考核的(de)關(guān)鍵性(xìng)指标(biāo)是(shì)什(shén)麼(me)？本(běn)報特(tè)邀請專業人(rén)士就(jiù)这(zhè)一(yī)話(huà)題(tí)展(zhǎn)開(kāi)讨論。

近(jìn)年(nián)来(lái)，我(wǒ)國(guó)法(fǎ)治政(zhèng)府建設正加快(kuài)推进，特(tè)别是(shì)在(zài)综合執法(fǎ)改革(gé)、建立重(zhòng)大(dà)執法(fǎ)決定(dìng)法(fǎ)制審核制度(dù)、規範執法(fǎ)主(zhǔ)體(tǐ)等方(fāng)面取(qǔ)得了(le)顯著进步。但在(zài)取(qǔ)得成(chéng)績的(de)同时，一(yī)些(xiē)案(àn)件(jiàn)也暴露(lù)出(chū)執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量不(bù)高(gāo)、難以(yǐ)經(jīng)得起(qǐ)司法(fǎ)檢验(yàn)等問(wèn)題(tí)。为(wèi)落(là)實(shí)中央精神，进一(yī)步推動(dòng)生(shēng)态环(huán)境執法(fǎ)情(qíng)況考核實(shí)現(xiàn)規範化(huà)、常态化(huà)，应當建立起(qǐ)对(duì)生(shēng)态环(huán)境行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)的(de)質(zhì)量进行科学考核的(de)客觀指标(biāo)，從宏觀上(shàng)衡量行政(zhèng)機(jī)關(guān)執法(fǎ)決定(dìng)的(de)总體(tǐ)質(zhì)量，盡可(kě)能(néng)準确反映行政(zhèng)執法(fǎ)的(de)實(shí)際情(qíng)況

行政(zhèng)争議情(qíng)況反映出(chū)哪些(xiē)問(wèn)題(tí)？

案(àn)件(jiàn)數量及(jí)其(qí)占比情(qíng)況是(shì)衡量行政(zhèng)執法(fǎ)結果(guǒ)的(de)前(qián)提(tí)和(hé)基礎

行政(zhèng)争議情(qíng)況，即行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)引發(fà)行政(zhèng)争議案(àn)件(jiàn)（即行政(zhèng)相对(duì)人(rén)提(tí)起(qǐ)行政(zhèng)复議或(huò)行政(zhèng)訴訟）的(de)數量，及(jí)其(qí)在(zài)行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)中所(suǒ)占比例。通(tòng)过(guò)行政(zhèng)争議案(àn)件(jiàn)數量及(jí)其(qí)占比情(qíng)況衡量行政(zhèng)執法(fǎ)結果(guǒ)，並(bìng)深入(rù)分(fēn)析各(gè)争議案(àn)例，可(kě)在(zài)一(yī)定(dìng)程度(dù)上(shàng)體(tǐ)現(xiàn)行政(zhèng)相对(duì)人(rén)对(duì)各(gè)項執法(fǎ)決定(dìng)的(de)認可(kě)，客觀揭示行政(zhèng)機(jī)關(guān)執法(fǎ)決定(dìng)中存在(zài)的(de)問(wèn)題(tí)，对(duì)推動(dòng)行政(zhèng)執法(fǎ)部(bù)门規範行使行政(zhèng)處(chù)罚職權、促进依法(fǎ)行政(zhèng)具有(yǒu)積极(jí)作(zuò)用(yòng)。

自(zì)1999年(nián)起(qǐ)，國(guó)务院(yuàn)即按年(nián)度(dù)發(fà)布(bù)全(quán)國(guó)行政(zhèng)复議、行政(zhèng)应訴案(àn)件(jiàn)統计數據(jù)，並(bìng)自(zì)2002年(nián)起(qǐ)，对(duì)原國(guó)家(jiā)环(huán)保总局(jú)、原环(huán)境保護部(bù)的(de)行政(zhèng)复議和(hé)行政(zhèng)应訴案(àn)件(jiàn)情(qíng)況进行統计。此外(wài)，生(shēng)态环(huán)境部(bù)及(jí)原环(huán)境保護部(bù)也在(zài)《全(quán)國(guó)环(huán)境統计公(gōng)告》中按年(nián)度(dù)統计了(le)受理(lǐ)行政(zhèng)复議案(àn)件(jiàn)數、行政(zhèng)處(chù)罚案(àn)件(jiàn)數等。部(bù)分(fēn)省(shěng)市也已開(kāi)始(shǐ)重(zhòng)視环(huán)境行政(zhèng)复議和(hé)行政(zhèng)訴訟情(qíng)況的(de)數據(jù)統计，如(rú)北(běi)京(jīng)市环(huán)保局(jú)統计並(bìng)公(gōng)開(kāi)了(le)2014年(nián)－2017年(nián)間(jiān)的(de)行政(zhèng)争議情(qíng)況。总體(tǐ)上(shàng)，現(xiàn)有(yǒu)公(gōng)開(kāi)數據(jù)已为(wèi)執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量評價提(tí)供了(le)一(yī)定(dìng)的(de)數據(jù)支持(chí)。

但是(shì)，現(xiàn)有(yǒu)統计數據(jù)作(zuò)为(wèi)行政(zhèng)争議情(qíng)況衡量的(de)基礎，仍存在(zài)三(sān)方(fāng)面不(bù)足。

一(yī)是(shì)在(zài)數據(jù)統计範圍方(fāng)面，目前(qián)可(kě)查到(dào)的(de)公(gōng)開(kāi)數據(jù)僅限于(yú)國(guó)家(jiā)和(hé)省(shěng)級层(céng)面，地(dì)市及(jí)以(yǐ)下层(céng)面數據(jù)缺失，会(huì)限制地(dì)方(fāng)环(huán)境領域行政(zhèng)争議數量的(de)完整統计。

二(èr)是(shì)在(zài)數據(jù)統计類(lèi)型方(fāng)面，國(guó)务院(yuàn)雖(suī)自(zì)2016年(nián)起(qǐ)将行政(zhèng)執法(fǎ)争議情(qíng)況按公(gōng)安(ān)、城(chéng)鄉(xiāng)規划、工商等不(bù)同領域进行分(fēn)類(lèi)統计，但仍缺少(shǎo)对(duì)环(huán)境領域的(de)單獨統计。

三(sān)是(shì)在(zài)數據(jù)的(de)一(yī)致(zhì)性(xìng)方(fāng)面，可(kě)能(néng)因(yīn)統计口(kǒu)徑不(bù)一(yī)、數據(jù)共(gòng)享互用(yòng)不(bù)到(dào)位(wèi)等情(qíng)況，造成(chéng)國(guó)家(jiā)和(hé)生(shēng)态环(huán)境部(bù)门在(zài)同一(yī)事(shì)項上(shàng)的(de)統计數據(jù)存在(zài)差异(yì)。

因(yīn)此，以(yǐ)上(shàng)三(sān)方(fāng)面問(wèn)題(tí)的(de)解決，是(shì)後(hòu)續通(tòng)过(guò)行政(zhèng)争議案(àn)件(jiàn)數量及(jí)其(qí)占比情(qíng)況衡量行政(zhèng)執法(fǎ)結果(guǒ)的(de)前(qián)提(tí)和(hé)基礎。

如(rú)何評判執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量？

应综合考慮行政(zhèng)争議解決情(qíng)況和(hé)行政(zhèng)決定(dìng)執行情(qíng)況

考慮到(dào)現(xiàn)實(shí)中行政(zhèng)相对(duì)人(rén)提(tí)起(qǐ)行政(zhèng)复議或(huò)行政(zhèng)訴訟可(kě)能(néng)存在(zài)一(yī)定(dìng)不(bù)合理(lǐ)因(yīn)素，以(yǐ)單一(yī)指标(biāo)評判執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量，可(kě)能(néng)有(yǒu)失偏頗，還(huán)需要(yào)結合其(qí)他(tā)两(liǎng)个(gè)要(yào)素进行综合考量。

一(yī)是(shì)行政(zhèng)争議解決情(qíng)況，即行政(zhèng)争議案(àn)件(jiàn)的(de)解決結果(guǒ)，包(bāo)括維持(chí)、改變(biàn)、撤銷行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)的(de)比例。行政(zhèng)争議決定(dìng)的(de)維持(chí)、改變(biàn)、撤銷等情(qíng)形，可(kě)以(yǐ)相应體(tǐ)現(xiàn)行政(zhèng)執法(fǎ)行为(wèi)的(de)公(gōng)平性(xìng)、合理(lǐ)性(xìng)、合法(fǎ)性(xìng)、合規性(xìng)等，從而(ér)进一(yī)步反映執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量情(qíng)況。

以(yǐ)最(zuì)高(gāo)人(rén)民(mín)法(fǎ)院(yuàn)公(gōng)布(bù)的(de)“海(hǎi)南(nán)桑德水(shuǐ)务有(yǒu)限公(gōng)司訴海(hǎi)南(nán)省(shěng)儋州市生(shēng)态环(huán)境保護局(jú)环(huán)境行政(zhèng)處(chù)罚糾紛案(àn)”为(wèi)例。本(běn)案(àn)中，由(yóu)于(yú)儋州环(huán)保局(jú)未能(néng)提(tí)供取(qǔ)樣(yàng)記(jì)录或(huò)取(qǔ)樣(yàng)过(guò)程等相關(guān)證據(jù)，無法(fǎ)證明(míng)其(qí)取(qǔ)樣(yàng)程序的(de)合法(fǎ)性(xìng)，故法(fǎ)院(yuàn)認定(dìng)，儋州环(huán)保局(jú)根據(jù)海(hǎi)南(nán)省(shěng)环(huán)境監測中心(xīn)站出(chū)具的(de)153号監測報告，不(bù)能(néng)作(zuò)为(wèi)認定(dìng)違法(fǎ)行为(wèi)事(shì)實(shí)的(de)主(zhǔ)要(yào)證據(jù)，依法(fǎ)撤銷了(le)處(chù)罚決定(dìng)。

这(zhè)起(qǐ)案(àn)件(jiàn)的(de)審理(lǐ)結果(guǒ)不(bù)僅直(zhí)觀反映了(le)生(shēng)态环(huán)境執法(fǎ)部(bù)门的(de)執法(fǎ)質(zhì)量，也體(tǐ)現(xiàn)了(le)人(rén)民(mín)法(fǎ)院(yuàn)对(duì)环(huán)境行政(zhèng)執法(fǎ)行为(wèi)的(de)司法(fǎ)監督，对(duì)于(yú)推動(dòng)生(shēng)态环(huán)境執法(fǎ)部(bù)门規範行使行政(zhèng)處(chù)罚職權、促进依法(fǎ)行政(zhèng)具有(yǒu)積极(jí)作(zuò)用(yòng)。

二(èr)是(shì)行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)的(de)執行情(qíng)況，包(bāo)括行政(zhèng)相对(duì)人(rén)拒不(bù)執行、自(zì)願履行和(hé)行政(zhèng)機(jī)關(guān)申請法(fǎ)院(yuàn)強(qiáng)制執行的(de)數量和(hé)占比。行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)的(de)執行情(qíng)況，一(yī)方(fāng)面反映的(de)是(shì)行政(zhèng)機(jī)關(guān)的(de)執法(fǎ)力度(dù)，另一(yī)方(fāng)面也反映了(le)行政(zhèng)機(jī)關(guān)的(de)執法(fǎ)積极(jí)性(xìng)。

2017年(nián)，祁連(lián)山(shān)系(xì)列环(huán)境污染案(àn)曾在(zài)全(quán)國(guó)引起(qǐ)巨大(dà)轟動(dòng)。此案(àn)件(jiàn)的(de)突出(chū)問(wèn)題(tí)之(zhī)一(yī)，即部(bù)分(fēn)企業对(duì)生(shēng)态环(huán)境部(bù)门行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)长(cháng)期未執行。而(ér)且(qiě)在(zài)祁連(lián)山(shān)生(shēng)态环(huán)境問(wèn)題(tí)的(de)整改落(là)實(shí)过(guò)程中，以(yǐ)文(wén)件(jiàn)落(là)實(shí)整改的(de)現(xiàn)象(xiàng)嚴重(zhòng)，忽視行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)執行的(de)情(qíng)況普遍(biàn)存在(zài)。

盡管(guǎn)祁連(lián)山(shān)环(huán)境污染問(wèn)題(tí)在(zài)國(guó)家(jiā)的(de)高(gāo)度(dù)重(zhòng)視下最(zuì)终得以(yǐ)解決，相關(guān)責任人(rén)也已得到(dào)嚴肅處(chù)理(lǐ)，但值得注意(yì)的(de)是(shì)，行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)长(cháng)期得不(bù)到(dào)有(yǒu)效執行，可(kě)能(néng)造成(chéng)的(de)風(fēng)险和(hé)潛在(zài)損失難以(yǐ)估量。

而(ér)且(qiě)，執法(fǎ)決定(dìng)的(de)執行情(qíng)況特(tè)别是(shì)环(huán)境執法(fǎ)決定(dìng)的(de)執行情(qíng)況，實(shí)際上(shàng)也反映了(le)地(dì)方(fāng)政(zhèng)府对(duì)正确處(chù)理(lǐ)环(huán)境保護和(hé)經(jīng)濟發(fà)展(zhǎn)關(guān)系(xì)的(de)認識，是(shì)嚴格环(huán)境執法(fǎ)、彰顯“零容忍”态度(dù)決心(xīn)和(hé)力度(dù)的(de)具體(tǐ)體(tǐ)現(xiàn)，对(duì)于(yú)領導干(gàn)部(bù)考核具有(yǒu)重(zhòng)要(yào)意(yì)義。因(yīn)此，在(zài)執法(fǎ)質(zhì)量評估中，对(duì)行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)的(de)執行情(qíng)況应當予以(yǐ)重(zhòng)點(diǎn)考慮。

如(rú)何衡量領導干(gàn)部(bù)執法(fǎ)整體(tǐ)情(qíng)況？

完善生(shēng)态环(huán)境執法(fǎ)數據(jù)統计，強(qiáng)化(huà)考核結果(guǒ)应用(yòng)

将“執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量”作(zuò)为(wèi)生(shēng)态环(huán)境執法(fǎ)評估的(de)考核指标(biāo)，目的(de)在(zài)于(yú)通(tòng)过(guò)包(bāo)括行政(zhèng)争議情(qíng)況、行政(zhèng)争議解決情(qíng)況、行政(zhèng)執法(fǎ)決定(dìng)執行情(qíng)況在(zài)內(nèi)的(de)三(sān)方(fāng)面要(yào)素，衡量領導干(gàn)部(bù)執法(fǎ)整體(tǐ)情(qíng)況。

为(wèi)进一(yī)步強(qiáng)化(huà)“執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量”指标(biāo)在(zài)地(dì)方(fāng)黨政(zhèng)領導干(gàn)部(bù)考核中的(de)實(shí)際应用(yòng)，還(huán)应同时建立完善相關(guān)配套(tào)機(jī)制。具體(tǐ)而(ér)言，可(kě)從以(yǐ)下方(fāng)面着手(shǒu)：

一(yī)是(shì)推動(dòng)盡快(kuài)落(là)實(shí)生(shēng)态文(wén)明(míng)建設責任制。落(là)實(shí)黨政(zhèng)領導干(gàn)部(bù)主(zhǔ)體(tǐ)責任，全(quán)面加強(qiáng)黨对(duì)生(shēng)态环(huán)境保護的(de)領導。加快(kuài)推動(dòng)出(chū)台(tái)中央和(hé)國(guó)家(jiā)機(jī)關(guān)相關(guān)部(bù)门生(shēng)态环(huán)境保護責任清(qīng)單，指導和(hé)督促各(gè)地(dì)盡快(kuài)制定(dìng)責任清(qīng)單，将任务分(fēn)解落(là)實(shí)到(dào)各(gè)有(yǒu)關(guān)部(bù)门，以(yǐ)明(míng)确執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量考核範疇和(hé)界限。督促各(gè)部(bù)门嚴格履行生(shēng)态环(huán)境保護職責，縣(xiàn)級以(yǐ)上(shàng)人(rén)民(mín)政(zhèng)府每年(nián)向(xiàng)本(běn)級人(rén)民(mín)代(dài)表(biǎo)大(dà)会(huì)或(huò)人(rén)民(mín)代(dài)表(biǎo)大(dà)会(huì)常务委員会(huì)報告环(huán)境狀況和(hé)环(huán)境保護目标(biāo)任务完成(chéng)情(qíng)況，並(bìng)接受監督。

二(èr)是(shì)完善生(shēng)态环(huán)境執法(fǎ)數據(jù)的(de)統计、公(gōng)開(kāi)和(hé)共(gòng)享機(jī)制。參考环(huán)保、海(hǎi)關(guān)、出(chū)入(rù)境檢验(yàn)檢疫部(bù)门間(jiān)固體(tǐ)廢物(wù)进口(kǒu)管(guǎn)理(lǐ)和(hé)執法(fǎ)信(xìn)息共(gòng)享模式，加快(kuài)推動(dòng)生(shēng)态环(huán)境保護執法(fǎ)相關(guān)數據(jù)的(de)共(gòng)享共(gòng)用(yòng)和(hé)依法(fǎ)公(gōng)開(kāi)。以(yǐ)數據(jù)为(wèi)基礎，及(jí)时分(fēn)析和(hé)檢验(yàn)執法(fǎ)決定(dìng)質(zhì)量，改进环(huán)境執法(fǎ)工作(zuò)方(fāng)式方(fāng)法(fǎ)。

三(sān)是(shì)強(qiáng)化(huà)考核結果(guǒ)的(de)应用(yòng)，建立健全(quán)問(wèn)責機(jī)制。将考核結果(guǒ)作(zuò)为(wèi)地(dì)方(fāng)各(gè)級黨委、人(rén)大(dà)、政(zhèng)府以(yǐ)及(jí)中央和(hé)國(guó)家(jiā)機(jī)關(guān)有(yǒu)關(guān)部(bù)门領導班(bān)子和(hé)領導干(gàn)部(bù)综合考核評價、獎懲和(hé)提(tí)拔任用(yòng)的(de)重(zhòng)要(yào)依據(jù)。督促地(dì)方(fāng)政(zhèng)府和(hé)黨政(zhèng)領導干(gàn)部(bù)牢固树立生(shēng)态环(huán)境保護意(yì)識，切(qiè)實(shí)形成(chéng)高(gāo)質(zhì)量執法(fǎ)的(de)良好(hǎo)氛圍。