一(yī)家(jiā)企業超标(biāo)排放(fàng)大(dà)气(qì)污染物(wù)，按照《大(dà)气(qì)污染防治法(fǎ)》第(dì)九(jiǔ)十(shí)九(jiǔ)条(tiáo)規定(dìng)，除了(le)責令改正或(huò)者(zhě)限制生(shēng)产、停产整治，還(huán)可(kě)以(yǐ)並(bìng)處(chù)10万元(yuán)以(yǐ)上(shàng)100万元(yuán)以(yǐ)下罚款。那麼(me)問(wèn)題(tí)来(lái)了(le)，罚10万元(yuán)、50万元(yuán)，還(huán)是(shì)100万元(yuán)？誰(shéi)说(shuō)了(le)算？法(fǎ)律賦予的(de)自(zì)由(yóu)裁量權交到(dào)執法(fǎ)者(zhě)手(shǒu)中，如(rú)何确保公(gōng)正？

5月(yuè)30日(rì)，生(shēng)态环(huán)境部(bù)發(fà)布(bù)《關(guān)于(yú)进一(yī)步規範适用(yòng)环(huán)境行政(zhèng)處(chù)罚自(zì)由(yóu)裁量權的(de)指導意(yì)見(jiàn)》，明(míng)确进一(yī)步規範环(huán)境行政(zhèng)處(chù)罚裁量權的(de)行使，懲治違法(fǎ)要(yào)“合法(fǎ)合理(lǐ)，过(guò)罚相當，公(gōng)開(kāi)公(gōng)平公(gōng)正”。

自(zì)由(yóu)裁量不(bù)是(shì)随意(yì)處(chù)罚，罚多(duō)少(shǎo)按照标(biāo)準来(lái)

“面对(duì)現(xiàn)场(chǎng)執法(fǎ)，企業说(shuō)两(liǎng)句(jù)好(hǎo)話(huà)，甚至塞幾(jǐ)包(bāo)煙、送幾(jǐ)瓶(píng)酒(jiǔ)，處(chù)罚就(jiù)会(huì)輕(qīng)一(yī)點(diǎn)。如(rú)果(guǒ)頂幾(jǐ)句(jù)嘴，惹怒了(le)執法(fǎ)人(rén)員，處(chù)罚就(jiù)会(huì)成(chéng)倍增加。这(zhè)樣(yàng)的(de)情(qíng)況十(shí)幾(jǐ)年(nián)前(qián)可(kě)能(néng)有(yǒu)，但在(zài)制度(dù)約束(shù)下，出(chū)現(xiàn)的(de)可(kě)能(néng)性(xìng)极(jí)低(dī)。”生(shēng)态环(huán)境部(bù)執法(fǎ)局(jú)副局(jú)长(cháng)夏祖義说(shuō)，不(bù)少(shǎo)公(gōng)衆对(duì)环(huán)境執法(fǎ)自(zì)由(yóu)裁量有(yǒu)誤解，但自(zì)由(yóu)裁量其(qí)實(shí)一(yī)直(zhí)有(yǒu)自(zì)己的(de)制度(dù)籠子。

2009年(nián)，原环(huán)境保護部(bù)印(yìn)發(fà)系(xì)列文(wén)件(jiàn)，地(dì)方(fāng)相繼制定(dìng)了(le)本(běn)地(dì)區(qū)的(de)环(huán)境行政(zhèng)處(chù)罚自(zì)由(yóu)裁量規則和(hé)基準，极(jí)大(dà)避免了(le)處(chù)罚的(de)随意(yì)性(xìng)和(hé)不(bù)規範性(xìng)。

随着生(shēng)态环(huán)境保護法(fǎ)律法(fǎ)規日(rì)益完善，特(tè)别是(shì)环(huán)境保護法(fǎ)修訂以(yǐ)来(lái)，生(shēng)态环(huán)境執法(fǎ)手(shǒu)段(duàn)更(gèng)加豐富，环(huán)境行政(zhèng)處(chù)罚種(zhǒng)類(lèi)增多(duō)，罚款處(chù)罚數額大(dà)幅提(tí)高(gāo)，行政(zhèng)處(chù)罚自(zì)由(yóu)裁量權随之(zhī)扩大(dà)。

“罚款額度(dù)上(shàng)下限相差10倍，選擇使用(yòng)單一(yī)手(shǒu)段(duàn)還(huán)是(shì)复合手(shǒu)段(duàn)，新(xīn)形勢下，自(zì)由(yóu)裁量的(de)權力更(gèng)大(dà)了(le)。”中國(guó)人(rén)民(mín)大(dà)学教授李豔芳说(shuō)。被(bèi)称为(wèi)“2.0版本(běn)”的(de)这(zhè)个(gè)指導意(yì)見(jiàn)，正是(shì)要(yào)进一(yī)步規範自(zì)由(yóu)裁量，降低(dī)執法(fǎ)过(guò)程的(de)随意(yì)性(xìng)，讓執法(fǎ)更(gèng)趨科学化(huà)、精準化(huà)。

指導意(yì)見(jiàn)明(míng)确了(le)适用(yòng)自(zì)由(yóu)裁量權的(de)基本(běn)原則和(hé)配套(tào)制度(dù)，文(wén)件(jiàn)之(zhī)外(wài)，還(huán)提(tí)供了(le)部(bù)分(fēn)已在(zài)一(yī)些(xiē)地(dì)方(fāng)应用(yòng)成(chéng)功的(de)标(biāo)準化(huà)基準及(jí)计算方(fāng)法(fǎ)，供各(gè)地(dì)參考。

南(nán)京(jīng)的(de)基準及(jí)计算方(fāng)法(fǎ)已經(jīng)应用(yòng)十(shí)来(lái)年(nián)。“五(wǔ)種(zhǒng)四(sì)類(lèi)違法(fǎ)行为(wèi)对(duì)应各(gè)種(zhǒng)裁量因(yīn)子、參考系(xì)數，就(jiù)有(yǒu)上(shàng)千(qiān)種(zhǒng)不(bù)同的(de)處(chù)罚方(fāng)式、金(jīn)額組合，執法(fǎ)人(rén)員对(duì)照裁量因(yīn)子選定(dìng)，怎麼(me)處(chù)罚、罚多(duō)少(shǎo)錢(qián)交给系(xì)統就(jiù)可(kě)以(yǐ)了(le)。”南(nán)京(jīng)市生(shēng)态环(huán)境局(jú)政(zhèng)策法(fǎ)規處(chù)處(chù)长(cháng)石(dàn)勇说(shuō)，執法(fǎ)系(xì)統应用(yòng)後(hòu)，替企業说(shuō)情(qíng)的(de)人(rén)也大(dà)大(dà)減少(shǎo)了(le)。

确保企業被(bèi)公(gōng)平对(duì)待，有(yǒu)效避免基层(céng)執法(fǎ)風(fēng)险

一(yī)些(xiē)地(dì)方(fāng)的(de)“執法(fǎ)風(fēng)暴”中，發(fà)現(xiàn)違法(fǎ)動(dòng)不(bù)動(dòng)就(jiù)頂格處(chù)罚，讓有(yǒu)些(xiē)企業感(gǎn)到(dào)不(bù)公(gōng)平。今年(nián)两(liǎng)会(huì)，生(shēng)态环(huán)境部(bù)部(bù)长(cháng)李干(gàn)傑在(zài)談到(dào)規範环(huán)境行政(zhèng)執法(fǎ)行为(wèi)时，特(tè)别強(qiáng)調了(le)对(duì)自(zì)由(yóu)裁量權的(de)規範和(hé)監督。

“对(duì)企業来(lái)说(shuō)，就(jiù)害怕不(bù)公(gōng)平處(chù)罚。”中國(guó)政(zhèng)法(fǎ)大(dà)学教授王灿發(fà)说(shuō)。

在(zài)李豔芳看(kàn)来(lái)，指導意(yì)見(jiàn)中的(de)配套(tào)制度(dù)頗具亮(liàng)點(diǎn)。“比如(rú)查處(chù)分(fēn)離制度(dù)，将執法(fǎ)的(de)調查、審核、決定(dìng)、執行等職能(néng)相对(duì)分(fēn)離，有(yǒu)效減少(shǎo)了(le)權力尋租的(de)機(jī)会(huì)。”

再比如(rú)，重(zhòng)大(dà)執法(fǎ)決定(dìng)法(fǎ)制審核制度(dù)，就(jiù)是(shì)希望通(tòng)过(guò)法(fǎ)治審核，给被(bèi)處(chù)罚方(fāng)自(zì)我(wǒ)辩(biàn)解的(de)權利和(hé)機(jī)会(huì)。

除了(le)对(duì)企業、对(duì)市场(chǎng)的(de)意(yì)義，王灿發(fà)、李豔芳两(liǎng)位(wèi)專家(jiā)都不(bù)約而(ér)同地(dì)提(tí)到(dào)了(le)对(duì)執法(fǎ)人(rén)員的(de)保護作(zuò)用(yòng)。

福建省(shěng)晋江市环(huán)境執法(fǎ)中隊隊长(cháng)陳青(qīng)松说(shuō)，如(rú)果(guǒ)沒(méi)有(yǒu)具體(tǐ)指标(biāo)，同類(lèi)企業類(lèi)似違法(fǎ)行为(wèi)受到(dào)的(de)處(chù)罚就(jiù)可(kě)能(néng)产生(shēng)差异(yì)，这(zhè)很容易讓企業对(duì)執法(fǎ)者(zhě)产生(shēng)誤解，“极(jí)个(gè)别人(rén)員可(kě)能(néng)存在(zài)以(yǐ)權力谋个(gè)人(rén)私利的(de)企图(tú)，規範可(kě)以(yǐ)防止權力尋租，避免廉政(zhèng)風(fēng)险，就(jiù)是(shì)对(duì)執法(fǎ)者(zhě)的(de)保護。”

地(dì)方(fāng)的(de)實(shí)踐也表(biǎo)明(míng)，系(xì)統应用(yòng)下，企業对(duì)受到(dào)的(de)處(chù)罚心(xīn)服(fú)口(kǒu)服(fú)。據(jù)石(dàn)勇介紹，十(shí)年(nián)来(lái)，南(nán)京(jīng)市級執法(fǎ)運用(yòng)新(xīn)系(xì)統自(zì)由(yóu)裁量案(àn)件(jiàn)有(yǒu)3000多(duō)件(jiàn)，截至目前(qián)，沒(méi)有(yǒu)一(yī)起(qǐ)因(yīn)为(wèi)處(chù)罚不(bù)當引起(qǐ)企業争議的(de)。

明(míng)示裁量具體(tǐ)标(biāo)準，企業对(duì)違法(fǎ)受罚有(yǒu)預期，促进守法(fǎ)

意(yì)見(jiàn)中，对(duì)企業從重(zhòng)處(chù)罚情(qíng)形的(de)規定(dìng)頗引人(rén)瞩目。“從重(zhòng)”包(bāo)括：两(liǎng)年(nián)內(nèi)因(yīn)同類(lèi)环(huán)境違法(fǎ)行为(wèi)被(bèi)處(chù)罚3次(cì)(含3次(cì))以(yǐ)上(shàng)的(de)；重(zhòng)污染天(tiān)气(qì)預警期間(jiān)超标(biāo)排放(fàng)大(dà)气(qì)污染物(wù)的(de)；在(zài)案(àn)件(jiàn)查處(chù)中对(duì)執法(fǎ)人(rén)員进行威脅、辱罵、毆打(dǎ)、恐吓或(huò)者(zhě)打(dǎ)擊報复的(de)；环(huán)境違法(fǎ)行为(wèi)造成(chéng)跨行政(zhèng)區(qū)域环(huán)境污染的(de)；环(huán)境違法(fǎ)行为(wèi)引起(qǐ)不(bù)良社会(huì)反響的(de)；其(qí)他(tā)具有(yǒu)從重(zhòng)情(qíng)节(jié)的(de)。

與(yǔ)此同时，行政(zhèng)處(chù)罚法(fǎ)規定(dìng)了(le)依法(fǎ)应當從輕(qīng)或(huò)者(zhě)減輕(qīng)處(chù)罚的(de)特(tè)殊情(qíng)形，以(yǐ)及(jí)“違法(fǎ)行为(wèi)輕(qīng)微並(bìng)及(jí)时糾正，沒(méi)有(yǒu)造成(chéng)危害後(hòu)果(guǒ)的(de)，不(bù)予行政(zhèng)處(chù)罚”。

在(zài)南(nán)京(jīng)等地(dì)的(de)系(xì)統中，違法(fǎ)行为(wèi)修正基準的(de)应用(yòng)收(shōu)到(dào)了(le)良好(hǎo)效果(guǒ)。“修正項可(kě)以(yǐ)獲得減輕(qīng)處(chù)罚的(de)機(jī)会(huì)。”石(dàn)勇告訴記(jì)者(zhě)，比如(rú)企業在(zài)發(fà)生(shēng)違法(fǎ)後(hòu)立即改正，積极(jí)采取(qǔ)补救措施等行为(wèi)，都可(kě)以(yǐ)在(zài)系(xì)統中獲得裁量等級減項，減免相应罚款額度(dù)。

“處(chù)罚不(bù)是(shì)目的(de)，促进企業守法(fǎ)才是(shì)根本(běn)。”夏祖義说(shuō)，明(míng)示裁量具體(tǐ)标(biāo)準，企業也对(duì)違法(fǎ)将受到(dào)的(de)處(chù)罚有(yǒu)自(zì)己的(de)預期，这(zhè)对(duì)實(shí)現(xiàn)常态守法(fǎ)有(yǒu)很大(dà)促进作(zuò)用(yòng)。

按照要(yào)求，今年(nián)9月(yuè)底前(qián)，各(gè)省(shěng)級生(shēng)态环(huán)境部(bù)门要(yào)制定(dìng)完成(chéng)本(běn)地(dì)區(qū)环(huán)境行政(zhèng)處(chù)罚自(zì)由(yóu)裁量規則和(hé)基準。生(shēng)态环(huán)境部(bù)還(huán)将在(zài)全(quán)國(guó)环(huán)境行政(zhèng)處(chù)罚管(guǎn)理(lǐ)系(xì)統中設置“行政(zhèng)處(chù)罚自(zì)由(yóu)裁量计算器”功能(néng)，供各(gè)地(dì)參考使用(yòng)。